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治“五违”到创“无违”:上海的743天

日期:2017-09-28 10:16:19编辑作者:申博官网

时隔743天,上海市委、市政府这次“五违四必”整治现场会,回到了最初的起点。

  9月27日下午,浦东合庆,一户人家的客厅里,以“黄妈妈”的身份闻名全市的村民黄月琴,第一次见到市委书记韩正。她用浦东本地话同市委书记聊天,客厅主人则对韩正指指自家窗户:“本来我们这个窗是不开的,开了臭气进来放不出去。现在,我们日夜都开着。”

  一扇窗的打开,背后是一片土地的重塑。两年前,正是从合庆开始,上海启动一场声势浩大的环境综合整治“攻坚战”,并将“补好短板”作为连续两年的市委一号课题。这场以“拆违”为标志的行动,用近乎全城动员的方式,向城市肌理深处的痼疾开刀,并试图破解沉淀多年的历史遗留问题。

  两年来,通过三轮生态环境综合整治,推动全市面上拆除违法建筑1.5亿多平方米。目前,第三轮22个市级地块任务全面完成,实现本市“五违”问题集中区域基本消除的总体目标。

  2016年3月,习近平总书记在参加全国人大上海代表团审议时,曾特别提到上海的“五违四必”综合整治,称这是“敢担当、敢负责、敢啃硬骨头的体现”。

  前后多次现场会上,中共中央政治局委员、上海市委书记韩正反复表示,这座城市的治理者要以强烈的责任感和紧迫感,拆除违法建筑、整治安全隐患、加强城市管理,补好城市发展中的短板,回应广大市民群众期盼,让整个上海更有序、更安全、更干净。

  “全市每一个部门都必须结合自身实际,切实树立问题意识和底线思维,始终直面问题、不断解决问题。”在上海各地区、部门负责人耳旁,这一要求萦绕不绝。

  昨天,“五违四必”综合整治攻坚战宣告取得阶段性胜利。但随即宣布启动的全市“无违建”村居(街镇)创建,意味着一场新的“持久战”正在启幕。

  从“五违”到“无违”,这次带有“回到起点”性质的现场会,画了一个圆,却没有画上句号。

  与市委书记“偶遇”

  爱新觉罗·德甄是上海人,一家文创公司的老板,市人大代表。两年多前的她并不会想到,自己在上海两会上一次看似寻常的发言,会间接撬动一场全城行动。

  2015年1月25日,市委书记韩正参加市人代会浦东团审议。在等待多时之后,德甄抢到话筒,讲起了“黄妈妈的故事”——

  合庆镇是德甄的基层联系点。在与当地村民代表座谈时,年逾七旬的黄月琴拉着她的手,说着说着掉泪。“老妈妈告诉我,她嫁到合庆镇时,小姐妹都很羡慕,因为这里‘天空很蓝,河水很清’。”然而,随着城市发展变迁,当地环境持续恶化,如今儿孙已经不愿意继续居住下去,这让老妈妈十分纠结。“我出去时习惯自己带茶杯,没想到,村民们看见很难过,说‘你们代表来了不愿意喝我们的水’!”

  徳甄并没有想到,韩正当场作了一大段回应。“我们决不能以牺牲环境为代价来发展。牺牲环境,就是牺牲了长远利益、牺牲了百姓利益,实际上也是输掉了眼前利益。”韩正说,“违法建筑猖獗、无证经营泛滥”的合庆,“必须改变环境面貌”。

  这个地处上海最东面的镇,就这样进入了舆论中心。人们很快发现,合庆在上海并非特例,而是一个缩影。大量城郊、城乡接合部地区甚至中心城区,都不同程度存在违法用地、违法建筑、违法生产、违法排污、违法居住问题——也就是“五违”。它们大多存在已久,由之衍生的环境、治安等各种社会问题,常常让基层治理陷入困顿。一位区委书记甚至直言,“违法建筑就是万恶之源”。

  2015年7月22日,闵行区华漕镇许浦村的村支书钱国忠,在村委会里意外地遇到了韩正。这天上午,韩正和几位工作人员坐一辆商务车,不打招呼就来到许浦村“暗访”。这个面积不过0.75平方公里、常住户籍人口2000出头的小村庄,却挤入3万多流动人口,违法无证建筑60多万平方米。当地的公共配套设施常年超负荷使用,全村生活用水和工业用水,以及从群租房随手扔出的垃圾,都直接进了村里的主河道许浦港。

  韩正是在闻过了许浦港河水的臭味后走进村委会的,当地的所见所闻让他“心情沉重”,而事先没有任何准备的钱国忠,甚至来不及和区、镇领导打招呼。这个夏天,不止一位基层干部同市领导有这样的“偶遇”。他们大为吃惊,却也讲出了许多平时难得摆上台面的心里话。密集的暗访调研后,上海市委提出三个字:补短板。

  “问题总是客观存在的,关键是用什么样的态度对待。”韩正说,城市发展“不能只看只讲靓丽的一面,却忽视短板问题,往往是短板问题制约了整体水平的提高。”这年9月15日,市委、市政府在合庆镇勤奋村的一个会议室,召开了第一个“五违四必”整治现场会。

  当天被请到现场的德甄,见证了一系列“军令状”:坚决拆除违法无证建筑,没有例外,没有特殊;坚决依法取缔违规无证经营,即使在合法建筑内的违规无证经营也坚决取缔,做到全覆盖;合力整治环境脏乱差现象,市、区、镇各级政府共同推进、确保落实……以一个人大代表的嗅觉,她意识到,这里的每一条都是“硬骨头”。

  但专门安排的现场会,显然没有留下讨价还价的余地。当天被一同请来的上海各区和相关委办局负责人,都收到了“死命令”:“谁家的违法建筑,谁就负责拆除,谁的地方存在安全隐患,谁就必须从源头上整治。”

  “怎么可能?”

  2015年10月,钱国忠接到了“拆违”任务书。他所在的许浦村被列入上海市第一批环境综合治理重点整治区域,同类地区还有10个。此时的他已对拆违有了一点思想准备,但在任务真正下达时,这个当了10多年的老书记依然吓了一跳:“怎么可能?”

  根据计划,许浦村要在几个月内拆掉所有违法用地、违法建筑,总量近60万平方米违建,包括企业违建和村民违建。它们中的一部分已经存在10多年,历史难题能不能一朝得解,钱国忠不敢相信。

  更让他纠结的,是违建背后的复杂性——这些小房子、隔间或者围墙,是许多人的“摇钱树”。据粗略统计,许浦村全村每年靠违法无证建筑民房的出租收益约6600万元,户均10万多元;而村集体违建出租给企业的年收益也有5000多万元。

  在其他受“五违”困扰的地区,错综复杂的利益关系,也是最大的破题阻力。为此,上海市委明确由市领导牵头分工,逐一带头联系督导“硬骨头”地块,并明确“安全隐患必须消除、违法无证建筑必须拆除、脏乱现象必须整治、违法经营必须取缔”——这“四必”,既是坚决态度,亦是工作方法。而对市、区政府职能部门,强化统筹、形成合力,也被反复强调。

  “条块分割”曾是过去城市治理的顽疾,“条”习惯于对“块”发令,却缺乏必要的协同与支撑。为了打破壁垒,要求市级职能部门向区、街镇倾斜资源,提供支撑,“一切围着基层转”,几乎是历次现场会的必提要求。

  而这场“攻坚战”的“战斗堡垒”,无疑在基层。

  尽管最初被吓了一跳,但钱国忠们很快想通了。拆违“这活儿必须干,而且一定要干好!”从此以后的半年多时间,他和村干部们放弃了双休日,人人晒黑、累瘦,嗓子说破。这成了上海无数基层干部的常态。他们知道,拆违的本质是群众工作,要突破错综复杂的利益关系换得工作对象的认同,需要耗费非同寻常的精力和脑力。

  在拆除石材市场时,由于触动了经营户的利益,宝山区大场镇拆违队长曹瑜海曾被殴打。但他从不还手,也不气馁,继续做拆违工作。围观群众感到不可思议:“做这事到底图啥?”他淡然一笑:“我也纠结迷茫过,可大家想过没有,我们可以给子孙后代一个更好的生活环境,我也是附近的村民啊!”

  类似的故事每天都在上演。同时,各种解释、说服和突围的手法,也从村居不断涌现。2016年6月,在同样是拆违重镇的普陀区红旗村,村支书方星突然悟出一句话:“想干事,就能想出很多办法;不想干事,就会找出很多理由。”

  此时许多地方的拆违已经渐入佳境。在红旗村召开的第三次“五违四必”整治现场会上,方星把这句话告诉韩正。很快,这句话就在上海的大会小会上传开了。

  认同的基础

  对基层拆违,韩正也有一句口头禅:“特别感谢基层干部”。

  这不仅因为他们的辛苦,也源自取得的实效。曾在市领导数次暗访中被重点关照的闵行许浦村、普陀红旗村、宝山南大、嘉定江桥等地,后来都不约而同提前或超额完成既定任务;在松江九亭,一年内的拆违量远超过去十年。很多人说,这些地方出现了“拆违奇迹”。

  数量和速度背后,拆违更大的“奇迹”在于,曾经以为的“老大难”收获了空前的社会认同。

  生活在“五违”盛行地区的大部分人,即便从违建中获得过经济利益,却也时时受着“黄妈妈式”的煎熬。当一笔环境与民生大账摆在群众面前时,很多人能够算出拆违的价值。但利益的诱惑毕竟是巨大的。在一些重点地区,后来的许多拆违支持者,一开始都是反对者。要扭转他们的立场,基层干部需要苦口婆心,更要找到撬动的支点。

  反复摸索后,许多地方找到了同一个办法。

  “党员干部(自家的违建)先拆,集体先拆,老板先拆。”在华漕镇,这三条“带头”规矩打消了许多人的疑惑。当地干部坦陈,这一招“改变了群众历来认为干部和违法建筑利益主体之间有利益纠葛的看法,重新树立了政府公信力”,这是拆违能突破的关键。

  在各大整治区域,“公字头违建先拆”的理念,都起着这样的作用。同时,上海始终强调“没有例外、一视同仁,没有死角、统一标准”的十六字方针,最大程度打压弹性空间,这成为拆违赢得社会认同的基础。

  而在公正公平的庇荫下,越来越多的人站到拆违的支持方。2016年3月,在许浦村举行的第二次现场会上,时任闵行区委书记赵奇坦陈,自己和同事们想到了各种困难,却没想到群众会如此支持。他发现,拆违拆了半年,“越拆越多”了——当年年初闵行区设定的全年拆违任务是1000万平方米以上。仅仅过了3个月,这个数字就被更新到了1200万。

  当然,多出的这些并不是“你管你拆,我管我造”的“新增违建”。恰恰相反,数字增量来自群众的意识——因为对违法建筑“零容忍”,他们自己发动起来,纷纷上报此前未报的违建。结果,拆违越拆越“多”,同时越拆越顺。

  更深的考验

  当黄妈妈坐到韩正身边时,“门都不敢开,媳妇都讨不上”的日子已经一去不返。村里的污染企业已经拆除,来来往往的集卡不见了,散发恶臭的河流也得到治理。老人夸了市委书记一句话:“这不是纸上谈兵啊!这是真金白银做出来的。”

  那些曾与合庆并列“老大难”并先后召开过现场会的地区,也都改头换面,腾出一批空间。当原先违建密布的土地重新变成白纸,如何重塑功能,成了时下考虑最多的事。

  许多地方的第一反应是“把生态欠账补上”。人们意识到,还绿于民、还公共空间于民,是公众最在乎的“获得感”。

  九亭镇分管建设的副镇长陆上达告诉记者,当地十年前就规划了不少公园绿地,但限于没有空间,始终无法落地,图纸上是“绿”的,现实中却是“满”的——都是挨挨挤挤的厂房。“五违四必”整治之后,清出的土地终于可以让现实“绿”起来,并借此提升功能。在南大,“生态建设先行”亦被列为整治的首要目标,未来这里绿地面积将占40%,还在全市率先探索成片区域土壤修复,将存在土地污染的地块直接做成绿化……

  而对这座城市的治理者来说,如何保住并放大前期整治成果,是一场更深的考验。

  今年早些时候,“五违四必”已被要求同郊区中小河道整治统筹推进,其成功经验需推广至后者,并通过两者联动来巩固成效。

  从去年起,“长效机制”就成为历次现场会上的热门话题。韩正强调,“五违”现象要治标,更要治本,加快形成常态长效管理机制。要以对人民、对城市高度负责的精神,从体制机制的角度深入思考分析“五违”现象反复出现的根源,拿出实实在在的治本之策,巩固好已经取得的成绩。今年6月的现场会上,市委副书记、市长应勇也表示,要抓好长效管理,加快整治后地块的开发利用,坚决防止“五违”现象反弹回潮。对零星违法建筑的发现和处置问题,亦要及早谋划,建立有效机制。

  就在昨天这次现场会召开前几天,市委常委会审议通过《关于加强本市各区招商引资统筹工作的指导意见》,着手规范镇级政府招商引资、加强区委区政府统筹。此举旨在严把关口,从源头上杜绝新增高耗能、高污染、高危险、低效益“三高一低”企业和项目——对“五违”,当然也有望釜底抽薪。

  所有这些联系在一起,构成一套触及根源的治理体系——制度是否管用、条块是否协同、基层运转是否奏效、干部作风是否务实,超大城市治理中的几个核心问题,都浓缩在“五违四必”整治这个微观样本之中。

  而当“五违”变成“无违”,新的考验才刚刚开始。

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